Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych samorządu terytorialnego jest jednym z mechanizmów mających na celu zapewnienie przejrzystości i unikanie konfliktu interesów w działalności publicznej oraz ochronę mienia publicznego. Zasady te są szczegółowo uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach, zwłaszcza w ustawach samorządowych. Przyjrzyjmy się bliżej temu zagadnieniu, analizując odpowiednie akty prawne i ich znaczenie dla funkcjonowania samorządów.
Podstawy prawne
Główne ustawy regulujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych to:
- Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.).
- Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107).
- Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 566).
Każda z tych ustaw wprowadza podobne regulacje dotyczące działalności gospodarczej radnych na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego.
Rada gminy
Zakaz dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego gminy został uregulowany w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, zarówno samodzielnie, jak i we współpracy z innymi osobami, jeśli wykorzystują do tego majątek komunalny gminy, w której uzyskali mandat. Zakaz obejmuje również zarządzanie taką działalnością oraz pełnienie funkcji pełnomocnika lub przedstawiciela. W przypadku, gdy radny prowadził działalność objętą zakazem, ma obowiązek zaprzestania jej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 721).
Jak wynika z art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, radni oraz ich małżonkowie, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające oraz członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być pełnomocnikami ani członkami władz zarządzających, kontrolnych i rewizyjnych spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Ich powołanie lub wybór jest nieważne zgodnie z drugim zdaniem tego przepisu. Jeśli wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem mandatu radnego lub zatrudnieniem na jednym z wymienionych stanowisk, osoby te muszą zrzec się stanowiska lub funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego lub wójta, albo od dnia zatrudnienia innych osób wymienionych w ust. 2. Po upływie tego terminu osoba objęta zakazem z mocy prawa traci swoje stanowisko.
Art. 24f ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą posiadać więcej niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których takie osoby uczestniczą. Udziały lub akcje przekraczające ten limit powinny zostać sprzedane przed pierwszą sesją rady gminy. Jeśli to nie nastąpi, radni nie mogą korzystać z przysługujących im uprawnień, takich jak prawo głosu, prawo do dywidendy, prawo do podziału majątku czy prawo poboru, przez cały okres sprawowania mandatu oraz przez dwa lata po jego wygaśnięciu.
Rada powiatu
Ustawa o samorządzie powiatowym w zdecydowanej większości powtarza rozwiązania przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym dotyczące ograniczeń w prowadzeniu działalności przez radnych.
Art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wyjaśnia wcześniej wspomniane wątpliwości dotyczące konsekwencji nawiązania stosunku pracy z radnym. Zgodnie z ustawą, taka umowa będzie ważna, ale jej zawarcie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu przez radnego.
Istnieje również różnica między sytuacją radnego gminy a radnego powiatu w zakresie długości udzielanego urlopu bezpłatnego. Radny powiatowy otrzymuje urlop bezpłatny wyłącznie na okres sprawowania mandatu, podczas gdy radny gminny na okres sprawowania mandatu oraz trzy miesiące po jego wygaśnięciu.
Sejmik województwa
Ustawa o samorządzie województwa, wprowadza najostrzejsze zakazy dla radnych sejmiku województwa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, radny nie może nawiązywać stosunków majątkowych cywilnoprawnych z województwem i wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub działalności gospodarczej, a także dzierżawy i innych form korzystania z nieruchomości. Te umowy muszą jednak opierać się na warunkach ustalonych ogólnie dla danego typu czynności prawnych.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, radny nie może być zatrudniony w urzędzie marszałkowskim w województwie, w którym uzyskał mandat. Przepis ten nie dotyczy radnych wybranych do zarządu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiązywany na podstawie wyboru. Podobnie jak w przypadku radnego powiatu, nawiązanie stosunku pracy z radnym województwa na innych zasadach jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
Urlop bezpłatny radnego województwa, udzielany na czas sprawowania mandatu, trwa przez okres sprawowania mandatu oraz trzy miesiące po jego wygaśnięciu (art. 26 ust. 2), co jest analogiczne do urlopu radnego gminy, ale dłuższe niż urlop radnego powiatu.
Jakie są skutki złamania przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy?
Skutki złamania przez radnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy prowadzą do wygaśnięcia jego mandatu. Taki wniosek wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. (II OSK 784/17).
Przypadek rozpatrywany przez NSA dotyczył radnego, który prowadząc działalność gospodarczą, zawarł umowy z dwoma spółkami, których jedynym wspólnikiem była gmina, w której pełnił mandat. Dodatkowo, radny był wspólnikiem i prezesem zarządu spółki, która realizowała zamówienie publiczne dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, będącego jednostką organizacyjną tej gminy, oraz zawarł umowę sprzedaży na rzecz spółki komunalnej.
Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej. Wojewoda podkreślił, że samo „wykorzystywanie” mienia komunalnego gminy stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego.
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził tę decyzję, zaznaczając, że brak zróżnicowania rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu jej prowadzenia wskazuje na to, iż ustawodawca miał na myśli wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy w związku z działalnością gospodarczą radnego.
Należy zwrócić uwagę na fakt, iż majątek spółki, w której gmina posiada 100% udziałów, jest uważany za mienie komunalne. Korzystanie z takiego mienia w celu prowadzenia działalności gospodarczej spełnia przesłanki „korzystania z mienia komunalnego”, określone w ustawach samorządowych. NSA podkreślił, że „wykorzystanie” mienia następuje niezależnie od podstawy prawnej, częstotliwości, odpłatności czy charakteru (stałego lub jednorazowego) tego korzystania.
Naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego skutkuje zatem wygaśnięciem jego mandatu.
Dr Bartłomiej Składanek
Comments are closed.